文｜张彤  祝融  罗中治

关键词：合规管理专业制度；外规内化；合规管理体系建设；合规评估

  合规管理制度建设是构建中央企业合规管理体系最基础的工作，不论是从规范企业生产经营各类管理事项、业务流程依法合规的角度，还是从明确合规管理工作组织架构、职责分工、工作机制、管理流程等核心事项的角度，都需要通过制度建设来规范。国务院国资委2018年11月2日发布的《中央企业合规管理指引（试行）》及2022年8月23日发布的《中央企业合规管理办法》两个重要文件，将中央企业合规管理制度建设的相关要求聚焦于两个维度：一是将外规内化于企业相关规章制度，在此基础上抓好制度执行落地；二是科学合理构建完备的合规管理专业制度体系。

一、中央企业合规管理制度建设存在的问题

1.外规内化视角

  企业合规管理的基础性一环是全方位将外部合规义务与要求内化入企业的各项管理制度，在此基础上保障制度得到有效执行，推动各治理主体、管理机构和企业全体员工照章办事、依规操作。近些年，各中央企业在规章制度体系建设方面做了很多努力，也颇有成效，但从夯实合规管理基础的角度仍存在一些差距或不足。

（1）重“立法”过程管理，轻“立法”实质管控

  中央企业的制度建设工作大多按照全生命周期管理的思路，实现制度“预、立、行、改、释、废”的闭环管理，包括制度计划、制度新增与修订、制度培训、执行检查、制度解释、制度废止等六个主要流程，且各流程的管理模式基本成熟。但是很多企业缺乏对规章制度立改废释工作质量的管控机制或规范安排，也就是说制度本身的“立法法”实质性规范化管理的深度不够，导致有的企业对制度的制定、修订、变更、废止等影响制度效力的问题把控不够到位；个别企业存在制度未变流程先变，以业务方便为原则，在制度之外制定另一套做法等管理现象；少数企业规章制度修订清理不及时，出现制度的外规依据已废止或更新的情况，导致制度效力有瑕疵；等等。

（2）重业务流程，轻外规内化

  部分中央企业规章制度建设存在重流程、轻合规现象，主要侧重于企业生产经营管理的便利性、顺畅性，更加关注对管理事项本身流程的设计；但对于合规管理的外部强制性义务、典型合规要求，未能有效体现在制度条款中，也就是没有做到“外规内化”。将外部的法律法规内化为企业自身的规章制度，是推动依法治企的重要手段，建立一套科学的规章制度体系是企业高效管理、合规运行的保障。上述两种倾向可能导致以下情况：一是误导业务部门或工作人员认为只要按制度要求做就是合规的、无风险的；二是导致领导干部和工作人员红线意识不强，合规义务不掌握。

（3）重制度建设前端“立改废”，轻后端制度落地执行

  制度建设的最终目的是执行，也就是说中央企业制度所涉管理事项的管控机制和核心业务流程要在集团总部及全资、控股子企业得到有效执行，确保集团硬性管理要求的刚性落地，以提升中央企业管控水平和经营效率。但实际操作中，有的中央企业偏重对制度建设前端“立改废”机制的管理，对后端落地执行及执行效果关注不够，如重要制度出台后培训宣贯不足，导致子分公司对制度的理解、把握不够精准，执行过程出现偏差；有的企业子分公司对制度建设重视不够，照搬照抄集团制度，未能结合本企业实际实现“本土化”，导致集团要求与子公司管理实际不匹配，不仅影响制度的执行效果，甚至会埋下经营违规的隐患，这也是内外部巡视、审计高度关注企业制度执行情况监督的主要原因所在。

2.内部制度视角

（1）专业制度体系完备性不足

  国务院国资委自2018年强力推进中央企业合规管理工作，各中央企业在合规管理专业制度建设方面均取得了明显进步，但从企业实际情况看，有些企业缺乏科学合理的设计，上级文件要求什么或兄弟单位有什么就出台什么，为了建制度而建制度，导致合规专业制度体系缺乏针对性。此外，制定企业合规行为准则是国内外企业的通行做法，是企业合规管理的纲领性文件，规定企业合规管理的总体原则和要求，体现了领导层对合规管理的态度和承诺，在企业合规管理中具有统领作用。但在央企实践中，合规行为准则所发挥的更多是象征性功能，或者是合规文化功能，准则的重要性和地位没有得到凸显。

（2）合规管理制度与生产经营业务匹配度不高

  根据前述两个文件要求，合规管理制度建设需要从企业的实际需求出发，统筹考虑企业的实际经营情况、所在行业的发展现状、未来趋势，综合研判自身合规管理重点领域及合规风险高发的业务领域，根据企业合规风险管控目标和需求制定相应的合规管理专业制度。但在实际操作中，部分中央企业合规管理专项制度存在与本单位实际情况不相符、与业务管理“两张皮”的现象，导致合规专业制度体系只是形式“健全”，难以发挥实际功能。

（3）业务部门参与合规制度建设的力度不够

  根据合规管理职责分工，业务部门需要对其自身业务的合规性承担主体责任，是合规管理“第一道防线”；法务合规部门牵头推进企业合规管理体系建设，是“第二道防线”，但受以往法律事务工作主体责任承担模式的惯性思维影响，很多业务部门一提“合规”就自然而然认为是法务或合规管理部门的职责，其应包揽所有相关工作，因此对于自身业务领域的专项合规管理制度或合规指引（指南）未起到主导作用，对合规部门牵头的合规管理制度的制定参与力度也不够，甚至对于本领域专项合规的责任主体认识不明确，导致“管业务必须管合规”要求无法真正落地。

3.问题成因分析

  造成上述问题的原因是多方面的，可以从两个维度进行归纳。

  从外规内化，强化企业规章制度建设的不足看，一方面，部分企业干部员工的合规意识与理念欠缺，未能充分认识到合规是企业实现高质量发展的基础；从制度建设看，未能充分理解合规是制度制订的依据、权限、程序、内容，要遵守国家法规、社会公德、商业道德，避免公司遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失，也就是说如果不能将外部合规义务具体、全面、准确地转化为企业内部规章制度要求，会带来执行风险。另一方面，有的干部员工对制度缺乏敬畏，存在“想当然”和“打擦边球”思想，以为不踩线、不越线就没事，导致制度挂在墙上、合规流于形式。

  从合规管理专业制度体系的问题看，一方面，合规管理的全面推进始于2018年，相较于全面风险、内部控制和法律事务等管控体系而言，是新生的管控手段和机制，且属于“舶来品”，我国企业缺少理论和实践的积淀，中央企业干部员工对合规管理理论、工作模式、运行机制等认识不够深入全面，对于合规制度的构建也没有可资借鉴的经验。另一方面，合规管理是一项综合性和专业性都很强的工作，而中央企业现有专职合规管理人员多数是法务人员转岗而来，未形成与当前合规管理发展需要相匹配的规模和综合实力，合规管理队伍建设也还处于探索阶段，理论知识积累和专业人才储备严重不足，专兼职队伍对合规专业制度体系的建设缺乏深入研究，很难形成体系化的思路。

二、企业依托规章制度实现外规内化路径分析

1.现行规章制度的全面合规评估

   中央企业要通过组织对现行有效制度进行全面合规评估，发现现行有效制度中存在的违规错误、遗漏和缺陷，并进行相应整改。

  对现行制度进行全面合规评估，可按以下五个步骤开展：一是检查制度出台前制定部门是否充分掌握、分析法律法规、监管规定等的要求，是否规避了国家法律法规的禁止性规定，是否与国家法律法规的强制性要求存在冲突；二是如发现制度规定与外部有关合规监管要求不一致，需要说明原因及制度适用情况，由合规管理部门牵头组织相关方进行评估；三是评估后认为应转化的外部合规义务未全面转化的要进一步完善，转化不到位会埋下合规风险隐患；四是按要求填制“规章制度合规评估卡”（如表1所示）；五是根据评估情况最终确定制度是否需要修订或废止。

2.动态合规审查推动外规内化

  中央企业应动态、实时跟踪掌握外部法律法规、相关合规监管要求等最新进展，按照合规管理的要求，通过制度常态化“立改废”不断完善企业制度体系，严格落实对“立改废”制度的合规性审查，是企业外规内化的关键环节。规章制度合规审查可以从两个方面入手。

（1）明确合规审查的实施步骤

  第一步，梳理制度所涉管理事项应适用的合规义务，合理转化为规章制度内容，确保适用的外部合规义务均已在规章制度中得到落实。

  第二步，初审通过后，将规章制度文本、制度“立改废”的必要性及合规性审查情况说明等提交法务合规管理部门、合规委员会进行合规（合规牵头部门）复审。

  第三步，根据复审结果进行分类实施：待审批制度适用的合规义务不恰当或不充分的，应及时向制度制定部门提出复核意见，由制度制定部门复核并视情况进行相应修改完善。待审批制度不合规或明显不合理的，应及时提出修改建议，由规章制度制定部门研究修改。不存在上述情形的，方能履行制度审批、印发程序。

（2）明确合规审查的关注要点

  制度合规审查要点包含三个方面：一是制度所依据的法律法规、行业准则、政策规定是否全面准确、现行有效等；二是制度所涉事项的管理机制、管理要求、具体条款是否符合国家法律法规、监管规定与行业政策、行业准则、规范及国际条约、规则，以及公司章程等的规定和要求；三是制度所涉事项的职责分工、业务流程、管理模式等是否与上位制度相冲突、是否与上下游业务制度相衔接等。

3.强化制度执行刚性——保障合规义务的落地

  规章制度的生命力主要在于执行，而推动制度执行需重点关注以下三点。

（1）强化规章制度培训宣贯

在制度推进落实过程中宣贯是重要一环。重要制度出台一定要及时开展培训宣贯工作，让制度执行者深入了解制度的核心要求，把握制度所涉业务事项的重点管控要求、管理机制和业务流程，以确保制度执行不走样。

（2）主办部门实施制度执行监督和检查

由主办部门强化执行监督和检查，保障制度管理机制和要求得到有效执行，确保管理权限不突破、管理流程不混乱，避免制度“挂在墙上”；如制度所规范事项发生重大变化，应先行修订相关制度，避免随意变更，做到经营管理行为始终有章可循、照章办事。

（3）相关监管机构的协同监督

由纪检、巡视、审计等监督部门按照有关监督检查的程序和方法，在职责范围内对制度的执行情况进行监督检查，对违反制度的行为应当按集团公司有关规定及时查处，切实增强制度的依从性。

三、合规管理专业制度体系建设思路

1.分级分类构建国有企业合规管理专业制度体系

  如前文中所述，《中央企业合规管理办法》及《中央企业合规管理指引（试行）》对合规管理制度建设进行了明确规定，即合规管理专业制度体系主要包含合规基本制度、合规专项制度、合规指南（指引）三大部分，中央企业应按照该架构分级分类搭建符合自身要求的合规管理专业制度体系（如上页表2所示）。

2.结合企业实际抓好重点领域合规管理制度建设

  中央企业往往资产规模大、涉及产业板块多、业务领域广、管理流程长，这些特点决定了在制定合规管理专业制度时很难做到事无巨细、全面覆盖，应突出重点领域和关键环节，聚焦中、高风险领域，尤其是境外业务领域。具体而言，需要根据中央企业本身所处的行业类别、业务特点、生产经营实际等综合判断本企业风险较高的业务领域，有针对性地制定相关合规管理专项制度；对于境外合规管理专项制度，也要结合自身规模、业务领域、所在国（地区）情况，综合研判是否需要制定或需要制定哪些境外合规管理专项制度。

  另外，鉴于中央央企所在行业不同、业务领域和管理模式也有所不同，不能看兄弟单位有什么制度，就依葫芦画瓢制定什么制度，陷入“为了建制度而建制度”的形式主义怪圈，制度内容也应结合管控事项做到重点突出，不能“眉毛胡子一把抓”。

3.发挥业务部门合规制度建设中的主导或深度参与功能

  合规关系到企业生产运营的方方面面，涉及每一位员工，需要做到“事事合规、人人合规”，这就决定了合规管理牵头部门不可能“包揽”一切，正是基于此，《中央企业合规管理办法》明确规定必须按照“管业务必须管合规”要求，落实各业务部门合规主体责任。基于合规管理专项制度体系建设，业务部门主导或参与合规制度的制定是制度有效落地、发挥实效的关键，同时应当区分不同类型的制度，划分主导责任。例如，国投集团区分业务性强的和法律专业性强的进行专项指引建设，前者以业务部门主导，法务合规管理部门参与；后者以法务合规管理部门主导，业务部门协同。

四、关于合规管理专业制度体系建设其他维度的思考

  如前所述，造成当前中央企业合规制度建设相关问题和不足的原因是多维度的，推动合规管理制度建设优化完善的措施路径也不可能是单向或双向的，需要综合多角度因素进行分析。除了强化企业制度建设实现外规内化和分级分类构建完备的合规管理制度体系两个维度，还需重点关注三个方面。

  第一，要自上而下培育全员合规文化，通过分级分层分类设计和开展合规培训的方式，让全体员工尤其是领导干部普遍认识并认同合规管理在经营发展中的重要性，提升合规意识，从而提升对企业规章制度外规内化价值功能的理解，自觉抓好外规内化，并严格照章办事、依规操作。

  第二，强化企业合规管理队伍建设。外部合规管理要求覆盖企业经营发展的方方面面，需要实现全业务领域、全业务流程合规，对标世界一流企业集团，设置独立的合规部门与首席合规官组建庞大的专兼职合规团队。中央企业应大力推进 由“首席合规官+专职合规人员+重点领域业务部门兼职合规人员+其他相关部门合规联络员”组成的合规管理团队，在合规管理专业制度建设工作中发挥主导性作用。

  第三，担当央企责任，强化第三方合规管理。在国际合作中，因为商业合作伙伴违规被政府叫停项目，从而波及本企业的现象十分普遍，中央企业应将第三方合规纳入合规制度建设的范畴，在制度中明确企业相关主体应通过声明、合规承诺、协议中的合规条款等方式约束商业合作伙伴。此种方式已经逐渐被广泛接受，促进了企业合规经营管理。越来越多的中央企业针对合作伙伴的合规管理专业制度制定内部规则，如供应商管理办法、中介服务管理办法等文件，要求员工和有关成员单位遵守。有的企业还建立黑名单机制，将违规的合作伙伴纳入黑名单，并定期开展梳理更新。■

作者张彤系国家能源投资集团有限责任公司企业管理与法律事务部副主任，祝融、罗中治系国家能源投资集团有限责任公司企业管理与法律事务部合规管理处高级主管。